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改革親歷者孫曉霞:PPP變革的道與術

2019-08-12

如果將五年做為一個時間節點,回眸中國“創新驅動、發展新經濟”走過的路,PPP模式無疑是歷史畫卷中,濃墨重彩的一筆。

PPP改革親歷者——原財政部金融司司長、財政部PPP領導小組副組長、中國國債協會會長孫曉霞用“五大變革”、“四種關系”、“五項重點”等關鍵詞勾勒PPP的過去、現在與未來。

倘若放眼中國PPP項目的地理版圖,會發現過去幾年,云南大理州、洛陽、鄭州市東三環(107輔道)等施工現場都留下了她的足跡……

這位不乏優雅氣質,當過籃球運動員,已屆耳順之年的“女漢子”喜歡在工作中尋找“快感”;在奔跑中釋放自我。當然,你很難將眼前挺拔、干煉的女士與其實際年齡掛鉤——這種無齡感存在也許會模糊人們的視界;但其有的放矢的描述卻清晰呈現出PPP模式之全景。

何謂PPP模式的道與術?成績單與挑戰怎樣?PPP改革亦是一次體制機制的變革,其如何重塑政府、市場、公眾的多元治理關系?且聽孫曉霞娓娓道來。

道:中國式創新

經濟觀察報:您是我國PPP政策出臺、推廣和運用的重要參與者之一,作為PPP改革親歷者,如何看待我國PPP發展,其歷史地位如何?

孫曉霞:我想,在公共服務領域推廣運用PPP模式,應是全面深化改革的一項重要任務,是推進供給側結構性改革的一項重要舉措,是實施創新驅動、發展新經濟的一項重要手段。

就此不妨看看2013年底前財政部部長樓繼偉講過的話——他在推廣運用PPP模式之初就強調,PPP不僅是簡單的、技術層面的“方式更新”,而是要實現國家治理現代化、發揮市場機制決定作用、轉變政府職能、建立現代財政制度和推動城鎮化健康發展的五大變革。

以實現國家治理現代化為例,運用PPP模式,強調政府和市場主體要“按照合同辦事”、重視契約精神、平等參與、公開透明,這正是現代國家治理關注的重點。

再看“發揮市場機制決定作用之變革”,運用PPP模式,政府通過公開競爭方式引入社會資本,不但可以發揮優勝劣汰的市場競爭作用,激發非公有制經濟的活力,而且有助于破除各種行政壟斷,消除各種隱性壁壘,推進公共產品和服務的市場化配置等。

此外,推廣PPP模式亦是建立現代財政制度的一次變革。PPP立跨年度預算平衡機制和基于權責發生制的政府綜合財務報告制度,有效彌補當期財政投入不足,平滑年度間財政支出波動,防范和化解政府性債務風險。切實做好PPP項目“全生命周期”的“預算管理”等等。

經濟觀察報:那么,PPP模式目前的成績單表現怎樣?

孫曉霞:事實上,財政部一直在中國式創新之大道上“求索”。2013年底以來,財政部積極探索符合我國實際的PPP發展道路,通過頂層設計、政策引導、項目示范、宣傳推廣、能力建設等多措并舉,營造推廣PPP的良好氛圍,在觀念轉變、制度建設和項目實施等方面取得了成績,推動了一大批PPP項目落地。截止2019年6月底,全國PPP綜合信息平臺管理庫累計項目9036個、投資額13.6萬億元,累計落地項目5811個、投資額8.8萬億元,落地率64.3%。

經濟觀察報:就此,有哪些值得總結的經驗?

孫曉霞:回顧近年來的改革進程,我認為,我國推廣PPP模式的成功經驗可以歸納為六個方面:

其一,高位推進,凝聚改革共識。黨中央、國務院將PPP作為供給側結構性改革的重要組成部分,作為深化經濟體制改革的一項牽引性、綜合性改革舉措,提升到國家戰略高度,自上而下,高位推進。財政部門以推進公共服務提質增效為出發點,以預算體制改革為突破口,建立中長期財政規劃和政府綜合財務報告制度,規范地方政府性債務管理,轉變資金投入方式,各地區各部門積極響應,迅速凝聚改革共識,打開工作局面。

其二,頂層設計,確保規范實施。充分吸收借鑒英、法、加、澳、韓等PPP成熟市場國家的先進經驗和良好實踐,貫徹物有所值、全生命周期管理、風險分擔、利益共享等PPP核心理念,按照“頂層設計+配套政策+操作指引+合同規范+標準先行”五位一體的思路,制定了覆蓋PPP“全生命周期”的制度體系。

其三,多方協同,形成推進合力。中央層面,財政部設立PPP工作領導小組、成立PPP中心作為技術支持機構,推動各部委之間的工作協同,形成政策合力;地方層面,各級政府建立跨部門工作協調機制和專門管理機構,因地制宜出臺實施意見,制定政策措施,推進項目落地,形成黨委政府統一領導、部門之間協同發力的良好工作局面。

其四,公開透明,打造統一市場。利用“互聯網+”技術打造全國PPP綜合信息平臺,促進信息共享和項目對接,實現各地區、各行業“全覆蓋”,項目基本信息“全公開”,項目全生命周期“動態管理”。堅持公開競爭性方式選擇社會資本,加強和保障社會監督,保障國企、民企、外企等各類市場主體平等參與,推動形成統一、規范、透明的全國PPP大市場。

其五,打造樣板,加強示范引領。自2014年起,財政部連續4年推出四批示范項目,努力打造可復制、可推廣的項目范例。按照“能進能出”的要求,嚴格示范項目督導,構建“激勵相容”的政策保障機制,發揮示范項目引領作用。截至2019年6月底,累計落地示范項912個、投資額2.0萬億元。已落地項目中許多已開始顯現出良好的經濟和社會效益,并被逐步推廣復制。

其六,政策支持,促進項目落地。借鑒國際經驗,立足現實國情,通過創新財政政策,加大支持力度,引導市場主體,更好地推廣運用PPP,包括出臺PPP項目“以獎代補”政策,對符合條件的PPP項目給予獎勵。

諸如,2016-2018年,中央財政已累計向692個項目撥付獎補資金43.7億元;設立中國PPP基金,為PPP項目提供融資支持,截至2019年6月底,基金已決策項目133個,涉及項目總投資超11000億元,累計撥款項目78個,涉及項目總投資超6800億元,有效支持PPP項目落地實施。

術:制之有衡,行之有度

經濟觀察報:您曾說過推廣運用PPP,有“四難”,諸如;項目規范實施“難”,健全配套政策“難”,社會資本退出“難”,人才隊伍建設“難”等,目前的情況如何?

孫曉霞:的確,PPP作為一個新生事物,發展中肯定會遇到各種困難和問題,之前我曾提過PPP存在“四大難題”,其實這些都需要在發展中解決;并非沒有“解藥”。

經濟觀察報:您能否就此詳細解釋下可能的解決路徑?

孫曉霞:具體來看,是“既要規范,也要發展”。針對前期PPP實踐中出現的“四化問題”(即支出責任固化、支出上限虛化、運營內容淡化、適用范圍泛化),2017年下半年以來,財政部按照中央關于防范地方政府隱性債務風險的系列部署要求,積極出臺相關政策,推進PPP規范發展。包括加強政府引導,強調PPP“四個不得”,將規范運作的底線思維、財政承受能力10%紅線的約束貫穿到工作的各環節。此外,是建立財政支出責任統計監測系統,在規范項目庫管理、加強風險預警、強化示范引領等方面及時采取有力措施加以糾偏。

而在防范政府隱性債務風險的同時,財政部亦厘清規范PPP與地方政府隱性債務的邊界,給各參與方吃下“定心丸”,號召大家堅持做真PPP。

此外,是完善配套政策,引導重點領域發展。“制之有衡,行之有度”,好的機制,還需要依托配套的政策制度付諸實施,財政部印發操作指南、物有所值評價、財政承受能力論證等指導文件以及PPP項目財政管理、采購管理、合同管理等配套政策,并針對農業、養老、旅游、文化等PPP發展重點領域制定印發指導性文件,引導各方規范運作PPP項目。

再者是吸引社會資本參與。合理回報機制、公平競爭參與、拓寬投融資渠道是社會資本參與PPP項目的重要保障。財政部從完善制度保障、加大政策引導、創新投融資模式等方面入手,加大對民營企業參與PPP項目的支持力度,進一步激發市場活力。

諸如:出臺推進PPP發展實施意見,強調地方政府要重諾守約,要求地方政府依法依規將規范的PPP項目財政支出納入預算管理。出臺PPP采購管理辦法,強調公平競爭方式選擇社會資本方,杜絕不合理的準入門檻和各種形式的所有制歧視,消除民營資本參與PPP項目的隱性壁壘。創新投融資機制,積極推進PPP項目資產證券化,拓寬融資渠道,降低融資成本,提升民營資本融資的便利性和流動性,增強社會資本和金融機構參與PPP項目的積極性。像2017年2月3日,“太平洋證券新水源污水處理服務收費收益權資產支持專項計劃”成功發行,成為國內首單落地的PPP資產證券化項目。

最后是加強人才隊伍建設。按照“有重點、分層次”的原則,財政部多次組織對各級地方政府及有關部門的培訓,涵蓋機制原理、制度規范、案例講解等諸多內容,切實提升地方政府對PPP模式的認識水平和操作能力。包括推動建立PPP專家庫和咨詢機構庫,培養市場方面的專業力量,充分發揮專家和咨詢機構專業支持作用,提升PPP項目質量,同時對專家庫和咨詢機構庫實施動態管理機制,建立懲戒機制,對于存在不規范行為的,將予以清退,并進行通報;對于情節嚴重、影響惡劣或被追究法律責任的,將列入黑名單,五年內不得入庫。

截至2019年7月,PPP專家庫共有422名入庫專家,專業覆蓋交通、市政等19個行業。三是鼓勵咨詢機構行業建立行業自律機制,明確服務標準,加強人員培訓,維護咨詢市場秩序,抵制行業內不正當競爭行為。

“四種關系”與“五項重點”

經濟觀察報:PPP作為一項綜合性改革舉措,有了道與術之外,在實際運作中,還需要處理好哪些關系呢?

孫曉霞:是啊,PPP作為一項綜合性改革舉措,承載了推進供給側結構性改革、促進公共服務提質增效的多重任務,對各地區各部門的改革魄力和治理能力都提出了更高要求。為更好推進PPP工作,需要正確處理好四種關系:

諸如:“政府與市場”的關系。PPP是政府和社會資本建立的長期合作關系,因此,處理好政府與市場的關系,嚴格界定政府和市場的邊界,是運用PPP需要解決的首要問題。“該由市場做的,要放手交給市場”。社會資本負責項目的設計、建設、運營、維護等,也承擔相應的風險,權責對等,政府要樹立符合市場經濟要求的“契約精神”,不干預項目的建設經營。“該由政府管的,要切實管住管好”。政府要做好PPP整體規劃,完善中長期預算管理和政府綜合報告制度,嚴格預算執行監督和合同履約監管,切實保障PPP項目合同履約。

其次,把握好“速度與質量”的關系。PPP項目投資規模大、合作周期長,涉及政府與社會資本的雙向選擇,需要進行充分的前期準備和合同談判,才能確保雙方長期穩定合作,持續有效提供公共服務。為此,推進PPP工作,既不能只求速度、不求質量,也不能因噎廢食、止步不前,而是要用發展的、長遠的眼光,平衡好速度與質量的關系,促進PPP事業在規范中發展、在發展中規范。

另外,把握好“國有與民營”的關系。我國實行以公有制為主體的經濟制度,公共服務長期依賴政府部門、事業單位和國有企業提供。經過近幾年的共同努力,民營資本參與度在穩步增加。

據全國PPP綜合信息平臺統計,截至2019年6月底,在5811個簽約項目中,共簽約社會資本10187家,其中民營企業占34.8%,民營企業參與項目2502個、投資額2.9萬億元,分別占比43.5%和33.1%。但是,資本密集型行業和大型項目由國有企業主導的局面,短期內難以打破,民營企業參與的項目仍以中小項目為主。從中長期看,推進PPP工作,需要加大對民營資本參與PPP項目的引導和扶持力度,以更好地激發市場活力,實現公共服務提質增效的初衷。

最后是把握好“建設與運營”的關系。歸根到底,PPP模式不是單純的融資搞建設,更要考慮項目建成后的運營服務質量。客觀上講,在推廣PPP初期,政府和社會資本往往側重于項目建設,容易忽視后續運營服務,存在重建設、輕運營的傾向。為此,要在繼續推進PPP項目建設的同時,堅持產出結果導向,建立績效指標體系,加強運營績效考核,確保提升公共服務質量和效率。

經濟觀察報:PPP作為一種好機制,近幾年成效顯著;那么,接下來的重點工作是什么?

孫曉霞:總體來說,PPP的優勢已經得到市場各方認可。當前我國PPP改革進入關鍵期,規范推廣PPP發展不是一朝一夕的;目前PPP改革距離“五大變革”的初心目標仍有差距。下一步,要重點做好五方面的工作:

首先是以規范運作為重點,切實保障項目實施質量。一些地方不規范的PPP現象仍然存在,需要進一步加強PPP項目管理,堅守規范運作的“底線”,嚴守財政承受能力的“紅線”,按照正負面清單要求,認真把好入庫審核關、合同簽署關、融資落地關和按效付費關,做經得起檢驗的“真PPP”。

其次,以法律制度為基礎,營造外部發展環境。加快出臺PPP條例,健全法律制度體系,完善稅收、價格、土地、國有資產管理等相關配套政策,營造適宜PPP發展的法律政策環境。

再次,是以專業智力為支持,提升項目運作質量。加強PPP人才隊伍建設,強化對咨詢機構和專家的政策培訓和跟蹤評價,對于包裝違規項目的咨詢機構和南郭專家要嚴肅問責,堅決予以清退,進一步提升咨詢機構專業化水平和服務質量,為政府提供科學、專業的智力支持,填補政府能力短板。

另外,是以示范項目為引領,推廣宣傳成功經驗。加強示范項目管理,梳理典型項目,總結成功經驗,做好推廣宣傳,發揮引領示范作用。

例如,河北唐山大劇院項目,引入保利集團進行市場化運作,充分分享保利的院線資源,讓唐山的老百姓也能夠看到國內外一線的演出劇目。張家口橋西區集中供熱項目引入民營資本后,通過優化管理、節能降耗,在不提高供暖費的前提下,供暖溫度提高了2.1度,供暖期延長了半個月,不僅企業當年實現扭虧為盈,而且讓老百姓得到了實惠。這些項目用實際成效驗證了PPP的制度優越性。

最后,需要強調的是“以政策引導為手段,鼓勵民營資本參與”。

比如,加快政府誠信體系建設,完善中長期預算管理和政府綜合報告制度,嚴格預算執行監督和合同履約監管,為民營企業進入吃下“定心丸”。同時加強PPP項目全流程信息公開,堅持公開競爭方式選擇社會資本;發揮中國PPP基金引導作用,優先支持民營資本參與的PPP項目。(經濟觀察報 記者 歐陽曉紅)


來源: 經濟觀察報
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