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充分發揮PPP在片區開發項目中的作用——“PPP在片區開發項目中的應用”論壇在京舉行

2016-09-08

近期,由北京國家會計學院和中國投資咨詢有限責任公司聯合舉辦的“PPP在片區開發項目中的應用”論壇在京舉行。來自政府、知名企業、知名高校的100余位嘉賓與會論道,共同探討PPP模式在片區開發過程中的應用。

推動形成合理、持續、可健康發展的PPP模式

財政部金融司五處處長闞曉西表示,新一輪PPP的推廣已經有兩年多的時間,良好的發展格局業已形成。越來越多的人在關心PPP、認識PPP,PPP的應用范圍也越來越廣,從基建領域到公共領域不斷拓展。在項目規模上,兩年多來做了幾百個項目,落地的成功率不斷提高,并且需求依然很旺盛;在操作層面,項目實操的經驗越來越豐富,交易結構越來越復雜,創新也越來越大、越來越多樣化;在制度設計上,對PPP的內涵、特征、機制原理越來越有共識;在立法層面上,各部門對PPP的立法理念也正在趨同,這些都為PPP的發展提供了一個良好的環境。

他認為,探討PPP在片區開發項目中的應用很有意義。我國正在實施新型城鎮化戰略,僅靠公共投入難以滿足需要,需要政府統籌公共資源、資金、公共資產來吸引帶動社會資本投入,加速城鎮化建設。這個過程具有高投入、周期長、復雜程度高的特點,對政府提出了很高的要求。如果對項目全生命周期問題及困難和風險沒有清晰的認識,雙方的合作難免會有波折,并最終影響合作效果,使社會資本或公共資源、公共資產、資金遭受損失。

他表示,本輪推廣PPP的最主要目的是用社會資本的優勢實現商業價值最大化,最終減輕公眾的負擔,并不斷創新創造出更多價值。這個過程應該是社會資本、政府和公眾共享的,合作過程中一定要秉承親兄弟明算賬的原則,只有這樣合作才能順利進行,才能經得起歷史的檢驗和公眾的質疑。財政部推動PPP的主要初衷就是為了實現這樣一種合理、持續、可健康發展。目前財政部正在致力于為PPP的發展創造更加良好的環境。在立法層面,正在推動PPP立法,希望在上位法上提供依據、消除疑慮,為雙方的合作保駕護航;在政策層面,今年是以繳代補政策的執行期,希望真正符合財政部推廣PPP理念的項目能夠優先獲得資金支持;PPP基金已經開始運作,它是政府和社會資本合作的潤滑劑,希望通過它參與進社會資本和政府的談判過程,作為其中的一方而且是站在社會資本這一方的身份來理清合作雙方的責權利,確保項目順利進行,最終實現和社會資本收益共享;在示范項目建設上,財政部已經推出了兩批示范項目,今年是第三批,也可能是最后一批,因為示范項目已經使合作、可持續、健康發展的理念深入人心,這個工作可以圓滿地劃上句號。

推動片區開發順利進行是城鎮化發展的重中之重

中國投資咨詢有限責任公司總經理董建強表示,片區開發有高投入、周期長且十分復雜的特點,妥善處理片區問題,推動片區開發的順利進行是現階段城鎮化發展的重中之重。PPP模式作為一種兼具融資與運行效率的合作模式,不僅能有效解決現階段片區開發中融資難的問題,還能夠有效調動社會資本的積極性,提高片區開發的綜合效率。但是在現行的制度框架下,PPP在片區開發項目的運用上還存在一些障礙和問題亟需探討和解決。作為深耕PPP領域的國有大型投資咨詢機構,中國投資咨詢公司曾為財政部、多個省市政府及相關部門、大型企業在內的百余家客戶提供PPP咨詢服務,參與的項目總投資額已逾1000億元,有30多個項目成為國家級、省級示范項目。公司一直持續關注PPP在片區開發項目中的應用,希望通過本次論壇以專業前沿的視角,共同探討PPP模式在片區開發過程中遇到的障礙及其解決方案,分享PPP模式在片區開發中的經驗和心得,為PPP模式的未來發展提供積極的指引和啟示,讓PPP模式更好地推動建設、惠及民生。

積極規范推動園區類PPP項目

財政部PPP中心推廣開發部主任夏穎哲認為, 應從“積極”和“規范”兩個方面推動園區類PPP項目。現在面臨園區類項目快速化建設的現狀,無論從地方政府還是從經濟發展來看,都希望這類項目能夠快速推動,來滿足地方的發展需求。他介紹,截至目前財政部PPP綜合信息平臺項目部公布的PPP項目一共有7704個,總投資需求8.78萬億元,其中片區開發類項目近500個,占總投資需求的10%。同時,片區開發具有投資規模大、合作周期長、多部門協作、多項目捆綁、交易結構復雜,對政府和社會資本方的能力要求高的特點。在推進片區類PPP項目中還存在一些問題,比如如何界定公共服務邊界,采取哪種運作方式,回報機制是否合理等。他認為探尋規范、可行的商業模式是順利推進園區類PPP項目的關鍵。要堅持PPP的核心理念,圍繞公共服務,杜絕變相融資,確保依法合規,建立統一、規范、公開、透明的PPP市場,實現政府、市場、公眾多方共贏。

園區中國控股有限公司執行董事梁椿認為,政府和社會資本在推進園區PPP項目時應當注意幾個要點:一是必須建立起長期共贏的共識。在專業能力方面充分尊重社會資本,把這種共識和尊重寫進合同當中,給予社會資本足夠的話語權保障。二是必須要觀察該項目的可行性以及規模與實際需求的匹配。如果項目建成以后無法發揮應有效益,即使政府愿意支付,也會造成資源的浪費。三是機制和法律的保障。比如中信汕頭濱海新城PPP項目,汕頭市濠江區爭取到了地級市的管理權限,再加上汕頭市和濠江區政府都兌現了承諾,以兩級立法保障為濱海新城保駕護航,這些都對PPP的實施有巨大的裨益。四是建議公平、合理、透明的審核機制。五是革新評估機制。政府在選擇社會資本方時,不能僅看重資產規模和資金實力,更要看中其輕資產能力。

中國投資咨詢有限責任公司咨詢總監楊寧建議,順利推進片區開發PPP項目應完善PPP協議結構,以“主體協議+單體項目協議”的形式將主體協議分解為一系列基于單體子項目的組合協議;加強項目績效考核及監管力度,進行項目進度控制、成本控制、質量控制、風險控制以及績效管理等,對項目進行有效控制,避免單體項目出現問題影響整體項目的持續性推行;合理分配權利義務,協調多方合作,共同推進PPP項目申報、審批、監管等事宜等。

中國投資咨詢有限責任公司咨詢總監朱磊針對PPP片區開發融資問題提出建議:要堅決做到依法推動,保障項目合法合規性;政府不做甩手掌柜,盡可能支持社會資本;合理設計收益來源,提升現金流的穩定性;積極爭取政策支持,構筑項目的增信措施;廣泛嘗試二次融資,做PPP項目的旋轉門。

解決片區開發類PPP項目的法律困境

北京科技園建設(集團)股份有限公司總經理郭瑩輝介紹,新城新區或大的片區綜合開發涵蓋規劃與產業定位、土地一級開發與智慧城市配套、產業導入、城市運營、社會事業服務與公用配套服務等,是各種業務的集合體。PPP模式在新城新區或大的片區綜合開發中面臨的不是技術難題,而是政府職能轉變及法律體系改革的綜合問題。這類PPP項目涉及發改、國土、規劃、建設、稅務、財政等多個部門,卻缺乏統一的機構或機制協調PPP項目;合同的法律效力還存在疑點,比如市級政府是否可將簽約權授予區級政府乃至管委會,協議涉及財政返還問題是否需經市級人大審議通過,協議涉及各行業特許經營事項是否必須另行與各行業主管單位簽署特許經營協議方為有效等。他認為,我國欠缺規范PPP基礎法律關系的專門法律或行政法規,《特許經營管理辦法》屬部門規章,且缺乏國土部門參與;財政部、發改委各自出臺的PPP法律文件屬指導性文件,強制執行效力弱,且受眾多法規掣肘等。他建議盡快出臺PPP上位法,提升立法層級,填補法律空白,全面規范PPP各項基礎法律關系;國務院統一現有部門規章,解決規章文件沖突,依據上位法細化實施路徑,規范各行政審批機構職責;相關部委出臺指導性文件;地方政府制定操作細則,落實上位法,保障PPP項目推進。此外,建議針對新城新區等綜合性PPP項目,建立立項、規劃、土地、建設、稅務、財政等政府主管部門和水電燃熱等行業聯動工作機制,協同行政審批與行業特許經營,推動新城新區開發建設。

北京市國浩律師事務所執行合伙人王衛東認為,片區開發類PPP項目中核心的法律問題是權利設定及權利來源。首先,要明確行政權力和民事權利的邊界,也就是政府要區分清楚哪些權利可以授予社會資本去行使,哪些權力是不能讓渡以確保公平正義的。其次,社會資本方通過協議獲得的是經營權還是管理權?還是兩權的結合?必須要明確區分這兩類權利,經營權可以獲得收益,管理權不能獲得收益。再次,政府授權給社會資本時,社會資本要求的排他權到底是經營權的排他還是管理權的排他必須區分清楚,不能籠統地將片區的排他權授予社會資本。

片區開發類PPP項目的土地問題

國土資源部土地整治中心高級工程師呂婧介紹了片區開發類PPP項目中涉及的土地問題。關于土地資源配置,一是目前我國已形成了非常完善的國家土地管理制度。依據《土地管理法》,須遵守兩項基本的管理制度,社會主義公有制和用途管制,用途管制制度在目前生態文明建設的大背景下還會有所延展。二是需求問題。現在的土地資源配置問題實際上是一個現實現勢現時的“三現”需求問題。三是供給問題。不管是園區開發還是單項的PPP項目,土地資源歸總為兩類,一類就是建設公用基礎設施所需要的土地,對土地資源公用性的需求與供給;另一類就是配置的土地經營資源,屬于調控性的土地資源,特點是供給形式的多樣化、目標由單一趨向綜合、模式是由一級開發升級到片區開發,效益更加顯化。關于項目用地的取得方式,國有土地使用權取得方式有兩種,一種有償,一種無償。具體到招拍掛、協議、租賃、作價入股等有償方式,按具體法律條文和操作的政策等執行即可;對于劃撥方式,現行劃撥限制比較多,按照劃撥目錄執行。關于國有土地出讓的收支,一是收入具體由出讓土地使用權所取得總成交價款、國有土地使用權處置時需收取的土地價款、其他和國有土地使用權出讓或變更有關的收入等組成。二是計提的費用,有的是以總價款,有的是以凈價款,具體包括國有土地收益基金、新增建設用地土地有償使用費、農業土地開發資金、被征地農民基本生活保障資金等,這些都有明確的定量的比例,有的是個幅度值,各級都制定了相應的政策和具體操作層面的規定,PPP項目按照具體的要求操作即可。三是支出部分,土地出讓收入允許的支出項目反映在《政府收支分類科目》,一般體現在08款“國有土地使用權出讓金支出”科目、09款“國有土地收益基金支出”科目、11款“農業土地開發資金支出”科目、12款“新增建設用地土地有償使用費安排的支出”科目。未列入支出科目的各類項目一律不得通過土地出讓收入支出。

北京國家會計學院教授崔志娟認為,一些片區開發類PPP項目用土地出讓收入來補償土地成本,這種做法不符合法律規定,一定要理清兩者的關系。

借鑒國際經驗推進片區開發類PPP項目

亞洲開發銀行PPP高級官員肖光睿介紹,在英美發達國家,PPP片區項目更多用于城區危難建筑或是舊城改造。比如英國倫敦碼頭區再造項目,中央政府根據1980年制定的《地方政府規劃與土地法》授權成立了一個專門機構——倫敦碼頭區開發有限公司(LDDC)代表政府行使相應的權利,負責整個片區開發招商引資。項目歷時17年,成果明顯,不僅建成了倫敦的金融城,而且使泰晤士河兩岸完全改觀。LDDC宣稱用18.6億英鎊政府投入撬動了72億英鎊的私人投資。同時,除了商業可行性,兼顧經濟、社會和環境綜合可持續發展在英國城區改造項目中被強調。再如印度的綜合紡織園區項目,在PPP融資結構中,通過聯邦政府補貼和股權投資獲得的融僅占基礎設施總投資額的40%,剩下的60%由社會資本方籌集。值得注意的是,印度紡織部專門委派了項目管理顧問來督促項目實施,它的職責包括園區選址,促進有當地產業參與的特殊目的載體(SPV)形成 ,制定項目計劃并提交審批,協助SPV招標采購、建設和運營維護,協助SPV實現融資承諾,監督進度并向紡織部提交進度報告,與州政府保持協調溝通等。

他認為,國外經驗中最值得我們借鑒的是,對于片區和城市發展類項目英美都有相應的立法,如英國的新城法和美國的住宅和城市發展法,相關法律對行政授權、土地征收和實施流程等有詳細的規定,為該類項目提供了法律保障。我國要順利推進片區開發類PPP項目,應該完善配套法律政策;明確行政授權,區分政企職能邊界,合理風險分擔;經營性、準經營性和非經營性項目要合理打包;政府支出承諾要合規;政府預算支出要具有可操作性;項目本身要準確、合理規劃定位。

                                                                                   (《中國財政》記者  劉慧嫻)

                                                                                   原載于《中國財政》2016年第10期

 


來源: 《中國財政》
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