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片區開發PPP實踐操作隨想

2016-09-08

近日,一則名為“七部委發文促進具備條件的開發區向城市綜合功能區轉變”的新聞引起了PPP業內人士的關注,大家似乎又嗅到了新政策的風向。仔細一讀,新聞所述文件原來是國家發改委、科技部、民政部、國土部、環保部、住建部及商務部七部委于2015年12月發布的《關于促進具備條件的開發區向城市綜合功能區轉型的指導意見》(發改規劃[2015]2832號,以下簡稱“《指導意見》”)。

《指導意見》對開發區的發展提出了新指導,并提出要積極引入社會資本,采取特許經營、公建民營、民辦公助等方式,鼓勵社會資本參與開發區公共產品和公共服務提供,探索開發區將基礎設施、公益性基礎建設項目及產業招商等服務項目整體外包。

姑且不論這份文件新不新,在本輪PPP中,以PPP模式進行新區開發、新城鎮建設、園區開發等等(我們且稱呼其為片區開發吧),倒是方興未艾(至少從概念上)。對于這類型的PPP,采用什么樣的交易結構,沒有明確的法律要求,大家都是摸著石頭過河。不過,片區開發早就是一個歷史上的存在了,看看各地有多少管委會,有多少新城、新區、產業園區,你就知道了,還記得那些年無比風光的蘇州工業園區嗎?

回顧一路走來的片區開發,基本上都是這個套路:土地規劃、空間規劃、產業規劃、土地征收、拆遷、七通一平、水務、燃氣、供熱、公共交通等市政公用事業建設、道路、公園等基礎設施建設,醫療、教育等社會事業建設,招商引資,導入產業,留住人口。

有錢的政府,可以把上面所有的事情都自己掏腰包先干了。沒錢的政府,就要琢磨在什么環節引入企業的資金。經驗主義的看(來自我自己的經驗),一般是在土地一級開發、市政公用事業、道路等基礎設施環節上引入企業資金。土地一級開發的模式有固定收益模式,土地收益分成模式等。市政公用事業一般采取BOT模式,而道路等基礎設施一般采取BT模式(久違了)。

《指導意見》提出的探索開發區將基礎設施、公益性基礎建設項目及產業招商等服務項目整體外包的模式,提倡對開發區的建設不局限于基礎設施的建設,而是把片區發展的服務項目(可能包括區域定位規劃、建設、產業服務等)作為一個整體外包給社會投資人。 

這種模式,在國內也已經有實踐。固安工業園新城鎮化項目,其合作模式就是采用“產城融合”的整體開發建設機制,由社會投資人提供工業園建設開發與區域經濟發展綜合解決方案。從該工業園的發展成果而言,業內普遍認為其在園區建設、產業發展等方面是比較成功的。社會投資人利用自己的專業優勢,進行招商引資,對產業發展進行研究,為區域經濟發展提供了規劃及方向。社會投資人與整個工業園的關系是非常密切的,這個工業園也成為了社會投資人華夏幸福一個非常典型的品牌及業績。

這種模式也在被廣泛的學習及復制。各城各地新片區感覺遍地都是,但是真正落地實施并良好運行的,又有幾個?固安工業園項目是在02年開始額,當時的政策環境與現在相比可謂天壤之別。本輪PPP發展潮中,國家各部委出臺的法規文件超過100多份,對PPP項目的提出了實質性及程序性的要求。符合上述法規文件的要求、遵循PPP流程,成為了每個PPP項目的必要前提。

而就PPP項目來說,片區開發是個復雜的事:需要統籌考慮該區域的規劃,提前編制好規劃;片區開發的項目建設期限一般較長,所包含的項目內容也比較復雜,在項目初期就需要對項目的邊界及范圍有清晰的界定;一個整體項目中可能涉及不用同性質及不同類型的子項目,針對不同的子項目需要根據實際情況設計不同的交易結構;需要根據項目建設進度及投資人的回報情況確定政府與社會資本的合作期限等等。這些問題都是項目落地實施的需要提前考慮的關鍵問題。

在這波片區開發的熱潮中,可以看到,大型房地產企業、央企已經投身于或者正在尋找機會投身于其中,甚至將其視為其業務轉型、華麗轉身的一個契機。投資人抱著熱忱拉著錢,沒把項目想清楚、關鍵問題把握好、結構設計清楚就撲通一聲跳下了水,光聽見錢砸水里的聲音了,最后卻變成了“空城”、“鬼城”,那可是政府和企業的雙輸局面。

從某個角度講,如果企業只是參與了片區開發中的一個項目、一個環節,即便企業投資的金額再大,也不能叫片區開發PPP。根據片區開發的目標,企業參與了片區開發中的各個相關環節(純市場化的領域除外),實現了片區開發目標,這才屬于終極意義上的片區開發PPP。

政府的地盤,讓企業做主。在科學測算的基礎上,充分利用企業的經驗、品牌、資金,風險共擔,利益共享,這才是片區開發PPP存在的意義。

來源: 《PPP知乎》
作者:靳林明 瀏覽次數:
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